王勇 | 活佛、公地悲剧与纠纷解决
“世界偏僻角落发生的事可以说明有关社会生活组织的中心问题”。“公地悲剧”理论产生已久，然而迄今为止人们仍然未能在“公地”问题上达成共识。不过，甘肃、青海两省草场边界纠纷中宗教与世俗权威的此消彼长，或许为我们理解“公地悲剧”提供了崭新的视角。
原标题《草场权属、边界互动与纠纷解决》，载《法律和社会科学》第10卷。作者王勇，西北师大法学院教授。
草场权属、边界互动与纠纷解决
文 | 王 勇
领土的边界决定于权力的均衡。
土地是农民的“命根子”，草原是牧民的“金饭碗”。几百年来，甘青边界的牧民们，因争夺草场而冲突不断，械斗不已。为了边界地区的长治久安，两省政府邀请多次贡唐仓大师出面调解……
1968年，加勒特·哈丁（Garret Hardin）在期刊《科学》上提出了“公地悲剧”的理论。他举出一个牧羊人与牧场资源的假设性例子以解释他的论点：牧羊人应该极大化他的牧场，并且尽可能地增加他的羊群。而每增加一头羊，皆会带来正面与负面的影响—正面：牧羊人可以从增加的羊只上获得所有的利润；负面：牧场的承载力因为额外增加的羊只有所耗损。
图：加勒特·哈丁
然而，牧场理论的关键性在于这两者的代价并非平等：牧羊人获得所有的利益，但是资源的亏损却是转嫁到所有牧羊人的身上。因此，就理性观点考量，每一位牧羊人势必会衡量如此的效用，进而增加一头头的羊只。但是当所有的牧羊人皆做出如此的结论，并且无限制地放牧时，牧场负载力的耗损将是必然的后果。于是每一个个体依照理性反应所做出的决定将会相同，毕竟获得的利益将永远大于利益的耗损。而无限制的放牧所导致的损失便是外部性的一个例子。
由于这样的个体行为是可预见的，并且将持续发生，因此哈丁称之为“悲剧”：“持续进行，永无休止的悲剧”。从哈丁的假设出发，可以发现追求自我利益的行动并不会促进公共利益。当哈丁的论文聚焦于不受管理的资源而非公有管理的资源时，他的诉求却是不合时宜的。讽刺的是，对于Hardin想法的误解通常来自于他的牧场理论。
事实上，哈丁已经清楚地描述过如何控管公有财产以避免资源的过度消耗。1994年，哈丁发表了论文，指出共有地悲剧产生的原因并非是共有地本身，而是因为没有管理。但他对于公有资产的定义与管理方式常常被误解为提倡私有化的论述。而相对于公地悲剧的论述则通常被视为“反公地悲剧”意指：理性的个体浪费资源。尽管后来哈丁事实上已将“The Tragedy of the Commons”修改为“The Tragedy of the unmanaged Commons”（无管理的公地悲剧），但误解并没有在根本上消除。问题出在，“公地悲剧”理论是语焉不详的。
在英文中，Commons既可翻译为“公地”，也可翻译为“公共地、共有地”，对此，哈丁似乎也没有做出严格的区分，甚至将三个含义混为一谈。这就意味着哈丁本人也无法把“公地悲剧”的具体发生机理清楚地表达出来。当然，哈丁的理论直觉无疑是极为敏锐的。由于哈丁的语焉不详，除了导致理论上和实践中的诸多误解外，还使一些专业学术翻译者也不明其精要所在。埃里克森尽管也已洞察到了“公地悲剧”理论的问题所在，但是却把Commons也看成是“公共地”了。
埃里克森确实深刻地指出了不会发生“公共地悲剧”的场景—交织紧密群体内的土地，但是，却没有从正面指出“公地悲剧”发生在哪里，是如何发生的？看来，我们有必要进一步澄清“公地”、“公共地”、“共有地”这三个概念的含义。在此基础上，我们才有可能把握“公地悲剧”理论的真正意涵。
经济学家科斯通过农夫和养牛人之间的博弈来说明清晰的产权制度有助于减少社会成本。如果养牛人的牛进入农场损害了农夫的庄稼，传统的解决方法可能是要限制养牛人的行为，要养牛人管理自己的牲畜。但是科斯认为如果产权清晰，在市场条件下，农夫和养牛人可以通过协商，寻找到一个最佳的解决方案，比如如果养牛人给农夫支付足够的赔偿，也许农夫会放弃耕种而将自己的农场转给养牛人用于养牛。
清晰的产权使博弈的双方通过协商达到“共赢”。因为科斯的例子只是涉及了养牛和种田，并没有涉及环境问题，所以在讨论草地管理，或者公地悲剧问题的时候，很少被引用。然而，科斯的这个寓言故事，至少给了我们一个重要的启示，那就是要在边界上，或者是在边际转换即交易费用的视角上思考问题。如果草地和农田的禀赋是相同的，并且假设交易成本为零的情况下，农田和草地是可以相互转化的，资源会被市场这个无形之手自发配置到最优化状态。
循着科斯的寓言及其后来所发展出来的科斯定理，我们有望揭示哈丁“公地悲剧”发生的真实机理所在。在真实的生活世界中，在带刺铁丝网发明之前，“边界”尤其是草场使用者之间的边界，并不是boundary，也不是一条“边线”（line）而是一片“边域”或“疆界”，英文ambiguity是一个最适合的词。
Ambiguity的根义可分解为：ambi＋igu＋ity=both＋to drive＋n．常常将其翻译为“两种或两种以上的意义；暧昧；不明确”等含义，简言之，ambiguity其实就是“模棱两可之处”。这样看来，ambiguity就很有可能是真正意义上的“公地”，由于产权不明，这里的任何人的行为的外部性似乎都无法实现内部化。“由于产权的界定模糊，使得人们无法确定某项产权是否受到侵犯，或者该财产是否已为所谓‘侵占者’所有了。”由于产权的一个主要功能是导引人们实现将外部性较大地内在化的激励，如果不能提供这个激励，则不能断定某物已经被界定了产权。而传统时期，草原上的边界（ambiguities）是产权最不清晰的地方。
据甘肃省边界工作办公室统计：新中国成立以来，甘肃与周边6个省（区）共发生较大的边界争议76起，已解决39起，至今未解决37起，争议地段2300多公里，争议面积近5万平方公里，占全省总面积的11％。省际争议涉及11个地（州市）的22个县，占有省界县（区）的45％。
不可否认，草场边界问题在实质上是草原的利益主体及其畜群过密化的问题，“先占”只是草场产权即边界意识形成的一个初始条件。边界挤压是边界问题的一个常规性表现。但是，草原上的边界挤压并不会轻而易举或者自动地达到领域绝对化、边界明晰化的结果。这个边界仍然是ambiguities“六边形边界线”的形成意味着群体密度已达到相当高的程度，如果领域内资源不能再继续进行集约化利用，那么，边界ambiguities上的租值将首先被消耗殆尽—这就是真正的“公地悲剧”，接下来，则会出现以下几种后果：直接入侵相邻部落的中心区进而引发大规模的暴力冲突；某些个体成员会被逐出领域，迫使其到较为或更为贫瘠的生境区开辟领域。比如中国“百村十年观察”点之一的青海天峻县织合玛乡扎查村，其前身乃是扎查部落，札查部落于1840年左右从黄河南来到这个地方定居（驻牧），是汪什代海族来到天峻定居最早的部落之一。此种情形其实就是一种（贫瘠的）生境开辟即“先占”，这个地区相对于青海东南部黄河流域的草场来讲算是更为贫瘠的地区。
如果领域内资源能够继续进行集约化利用—由于技术进步而提高了单位草地的收益率，那么，更细的领域划分将在已有的领域内进行。这个规律同样体现了种群数量与其生存资源之间的演化关系：资源丰则聚，资源寡则散。
民俗曰“兔子不吃窝边草”，但是，兔子会偷吃邻边草。“公地悲剧”实际上就是发生在“边界”（ambiguities）上的租值消散。真正意义上的草场边界，其实都发生在两个社群（部落）之间，这个边界即是社群（部落）之间的自然（草场）边界，也是它们之间的社会边界。
边界上的故事是错综复杂，多姿多彩的。既然这个边界是模糊的，那么，发生在这个区域内的机会主义（偷牧、夜牧、侵牧等）的放牧行为就不可避免；既然可以适当地容忍相互之间越过中轴线，那么，边界重叠就是一种常规性现象；既然这是一个“区域”而不是一个“边线”，那么，相邻双方的牲畜，尤其是牧人之间会很少有机会出现零距离的面对面接触，这样，这里就成为一个缓冲地带；既然这里是双方自由进出的地方，那么，发生在这里的牲畜混杂及其他的“摩擦”（尤其是在夏季）会不可避免；既然双方都会坚守自己的核心区域，并且都会有不断增加牲畜的潜在激励，那么，“边界挤压”将不可避免；接下来，“边界挤压”下的“边界损耗”或“边界蚕食”必将要发生。这样，真正的“公地悲剧”就产生了—边界的贫瘠化和脆弱化。老、少、穷地区为什么都与“边区”联系在一起，道理就在这里。
在甘青藏区的草原上，常常可以看到流浪的牲畜在牧道上觅食，而牧道则成了草原上最脆弱的、甚至是沙化的地表，这其实就是“公地悲剧”的最为显明的写照。因为牲畜不能从天而降，必须经过共用的牧道才能进入特定的牧场，所有牧民的牲畜都不会错过牧道上的哪怕仅有的一撮青草，这样，牧道就成了草场产权界定（包场到户）的一项重要的交易费用即“租值消散”。当边界同时作为转场牧道而存在时，其情况将更为复杂，牧道上（或旁边）一般需要有一定量的水和草，以供转场途中的牲畜共同渡过难关，因此，牧道并不是一般的只用于通行的道路。
显然，在草场边界上，以下概念的内涵都是相互通约的：边界模糊、边界重叠、边界摩擦、边界缓冲（缓冲地带，即Frontier）、边界挤压、边界损耗、边界蚕食。其共同的后果都会导致边界上的“租值消散”（“公地悲剧”）。那么，为什么会有“租值消散”或“公地悲剧”呢？边界上的“租值消散”的实质问题是什么？其实质在于界分和维持相邻部落之共有草场产权的交易费用。这是一种在特定的局限条件下，为实现相邻社群（部落）之共有草场产权（经由第二方）所必须付出的最低交易费用。
《夏河县边界志》中记载的“县属科才公社与碌曲县玛艾公社红科大队的草山纠纷”有这样的记述：
……1981年11月21日，（甘南）州人民政府派人会同争议双方代表进行协商，并邀请贡唐仓活佛协助，对1964年协议作了修改补充，遂解决了双方争执。《补充协议》确定：在曲乃河沟的正式草山界线，阳山以洒木耳让的水为界，阴山以洒木耳让的水正对面山梁为界，双方的帐圈及畜群不能越过这个界线；按照实际放牧习惯和需要，双方的牲畜可适当越过正式草山界线吃草，红科大队的牲畜可以放牧到阳山的洒木耳岗高和阴山的相龙秀玛，科才的牲畜可以放牧到阳山的那高老和阴山的它热龙。1983年4月1日，州人民政府以州政发（83）027号文批准执行协议。
这样看来，“边界”（ambiguities）的确是一个缓冲地带。边界是游弋的、变化的，却也是有一个中心线的，可以形象地比喻为‘边界的钟摆’现象。无论如何，边界的空隙是存在的。
因此，将“公地悲剧”视为是一种在特定的局限条件下，为实现相邻社群（部落）之共有草场产权（经由第二方）所必须付出的最低交易费用，是一种必要的或不可或缺的租值消散（当然一定是在特定的局限条件下）。发生在边界上的交易费用的大小通常决定着相邻社群（部落）的种群数量以及草场大小，如果边界上的交易费用较高，则相邻社群（部落）的种群数量以及草场面积就相对较小，反之，则较大。质言之，“领土的边界决定于权力的均衡”。
边界上的租值消散即“公地悲剧”之所以主要发生在社群或种群之边界间，而不是个体之边界间，乃是因为随着边界上互动次数即熟悉程度的增加，个体邻居之间会倾向于合作而不是敌对，换言之，与其说长期互动的相邻个体之间是对立关系，还不如说它们本身就是“一家子”—“和谐共存的邻居实际上是一个真正的社会单位”。这是一种“亲敌效应”。动物似乎会谨慎地把熟悉和相对无害的敌人看成亲爱的，对于边界上的陌生者则会产生特别的敌对情绪；宽容，甚至与熟悉的邻居相互进行有益的交流，至少发生在哺乳动物身上，要是发现这是一种普遍现象，我们也不必诧异。
事实上，埃利克森在美国加州夏斯塔县的调研也发现，重复博弈的个体邻居之间会倾向于合作，并使彼此之间形成一种关系紧密之群体。夏斯塔县牧区的流行格言是“所谓好邻居就是不打官司”、“如果你起诉了，唯一挣钱的就是律师”。
一般来讲，发生在社群或种群之边界上的租值消散即“公地悲剧”是边界挤压的直接表现和具体后果。随着边界挤压程度的加剧，可蚕食的边界空间将越来越狭窄，也就是说，“边界”（ambiguities）两侧的外围线会逐渐收缩，其结果是作为缓冲地带的边界将越来越稀薄，存在随时崩溃的危险。一旦边界崩溃，即表现为一方越界，这样，边界冲突就发生了。“边界冲突”的出现乃是严格意义上的“草权政治”发生的前奏曲，通过这些边界冲突案件的分析，是最有可能阐发出草场产权与藏区权力（权威）之间互动的“微观物理学”的。
在历史上，尤其是近现代以来，“边界冲突”在甘青草原频繁发生，而且后果严重，处理的难度非常之大。
甘肃省玛曲县欧拉秀玛乡与青海省河南县宁木特乡之间发生的草山边界纠纷案是一起影响深远的案件。甘肃省玛曲县与青海省河南县山水相连，历来交往甚密。但1997年，玛曲县欧拉秀玛乡与河南县宁木特乡群众之间发生了草山边界纠纷，给双方群众造成了生命财产损失。争议发生后，引起了国务院及甘青两省的高度重视，为尽快平息争议，重新缔造边界稳定，甘青两省和甘肃省人大常委会副主任嘉木样·洛桑久美·图丹却吉尼玛做了大量沟通、协调工作，2000年国务院下发了《关于甘肃省玛曲县与青海省河南县行政区域界线争议地段划分的批复》，甘青两省也积极采取了一系列有效措施，确保了国务院《裁决意见》的坚决执行。但由于边界地区争议的复杂性，一些善后事宜没有得到完全解决，边界地区的不稳定因素依然存在。
图：时任甘肃省人大常委会副主任的嘉木祥活佛
为什么这起边界冲突的案件会如此错综复杂呢？原因大致有以下几方面：其一，边界地形异常复杂。复杂的、错综的边界地形会使边界挤压很难形成一种相互稳定的均衡状态，从而不能有效发挥其作为相邻双方缓冲地带的作用。复杂边界地带的特点是薄厚不均，丰瘠不等，水草资源相互交错，这会使双方认同的边界外围线不会呈现为平行线，而会互相嵌入，从而形成事实上的边界地带中的薄弱环节。而一旦在这个最薄弱的环节上发生摩擦，就会造成直接的面对面的碰撞，也就是真正意义上的越界，这时，一方明确感知到的负外部性就产生了，这就是冲突“一触即发”的时刻。
夏河县与青海三地的纠纷，由于具有崇高威望的十世班禅大师的亲自调解，才得以解决。而其他地方的纠纷，依然持续不断，甚至愈演愈烈。据甘肃省主管部门不完全统计，从1985年至1991年年底，甘南藏族自治州内县际之间及甘南与青海的州、县之间，发生的草山纠纷械斗事件就有47起，死亡20多人，重伤80多人。械斗双方使用的武器，由过去的腰刀、长矛发展到猎枪、土炮、小口径步枪等。
严重的械斗，不仅损害了藏族、蒙古族牧民的生命财产安全，影响了正常的畜牧业生产，而且严重地影响了当地政府的正常工作。一场草山纠纷引发的械斗发生、制止、平息、处理善后事宜，各级政府要耗费数月乃至几年的时间和大量的人、财、物。经常是，旧问题未解决，新矛盾又出现。
这起边界冲突的案件之所以会如此错综复杂，其中的第二个原因就是，触发冲突的相邻双方之间的陌生化程度很高。一般而言，相邻边界之间村与村的关系，随其行政区域及其归属层次的不同，其陌生化程度将依次增大，发生边界冲突的频率和严重程度也将依次增加。
其三，双方的私力救济行为很难达成均衡状态。任何单独的牧民在边界上的越界行为都有可能最终引发双方社群（部落）之间的暴力冲突，初始的目的基本上都是通过复仇实现“对等的回报”—“以牙还牙，以眼还眼”。但是，复仇和反复仇的行为常常（实际上根本）无法做到对等或相称而导致其不断升级，从而进入“冤冤相报何时了”的恶性循环之中。而这正是传统游牧民族的生存常态。与农耕民族相比，历史上的游牧民族由于其生境的极其不确定性而演化出了更为强烈的复仇情结或习性。
甘青藏区之所以会频繁发生错综复杂的边界冲突案件，除了以上较为表面和直接的原因之外，最根本的，其实是草原的“过密化问题”。甘青藏区之所以比其他藏区尤其是卫藏即西藏地区有更多的边界冲突，人口和牲畜的过密化是一个重要原因，甘青藏区大致处于青藏高原和黄土高原的交错地带，与内地的经济依存度和互补性很高，市场化因素对牧民行为的激励更大，超载过牧现象因而更为严重（草场退化与草原过密化之间其实是互为因果关系的）。
总之，经由草场边界冲突而引发的牧民社群（部落）间冲突，到目前为止，一直是藏区最为严重也是最为频繁发生的群体性事件，严重考验着藏区的社会治安和基层治理。“几百年来，生活在这里的藏族、蒙古族牧民，为了争夺草山、牧场，省际之间、县际之间，草山纠纷时起时伏，武装械斗愈演愈烈，成为历代政府最为头痛的问题之一。”
一如前述，经由草场边界冲突而出现的双方之间的私力救济行为很难达成均衡状态，第二方协调的交易费用高不可攀，复仇的因果链条会出现严重的不对称，为了避免矛盾的双方在无休止的复仇中同归于尽，于是，一个替代第二方纠纷解决机制的方式出现了—这就是第三方纠纷解决机制。这个机制中的第三方者，一开始是部落联盟的头人，后来，就成了部落的宗教领袖—藏传佛教寺院的活佛。王云峰在其《活佛的世界》一书中，这样写道：
土地是农民的“命根子”，草原是牧民的“金饭碗”。几百年来，甘青边界的牧民们，因争夺草场而冲突不断，械斗不已。为了边界地区的长治久安，两省政府邀请贡唐仓大师出面调解……
图：调解了边界纠纷的第六世贡唐仓活佛
如果游牧民族作为一个团结的整体，凭着这种牧民习性与农耕民族对抗的话，无疑具有极大的生存优势。但是，如果在游牧民族内部不能克制或驯服这种习性的话，无疑会为整个种群带来灭顶之灾。这大概就是世界上许多民族（其实是具有游牧祖先的民族）产生宗教信仰的内在的社会基础和动因。宗教的传播和移植只是外因，如果没有内在社会需求，宗教不会在任何一个人类群体中生发。宗教及其权威性的领袖人物的出现其实就是游牧民族的一次历史性的生计调适，是克制牧民习性的需要。
从理论上讲，任何复杂的大型社会，如果没有一个权威的第三方来调处社会的内部冲突的话，就根本无法持续地自我维系下去。现代民族国家的宪政（民主法治）体制，正是维系现代的、大型的、高度陌生化的社会的基本条件。税收交换保护与契约式政府是相互联系的，经由社会契约而产生的政府则是扎根于基层社会的政府。政府与民间如果没有税收—实质是政府与民间的分工式交易—这个联结，则国家与社会不能真正实现有机整合。
那么，在藏区，“税收交换保护”这个整合大型社会的基本原理，就以“纳贡或绢赠交换保护”的形式表现出来了。牧民们尤其是富裕的牧民们通过向寺院进奉或绢赠—“香火费用”，完成了类似于“税收交换保护”的目标—通过默示契约来“购买”一个权威的、越然的第三方来维护秩序。寺院及其宗教领袖这个所谓权威的第三方的出现，极大地降低了藏区发生边界冲突的双方进行协商解决纠纷的交易费用（复仇与反复仇是交易费用高昂的第二方纠纷解决方式），从而使藏区大社会的秩序得以维持。需要说明的是，在法理上，第二方纠纷解决方式（私力救济）与第三方纠纷解决方式（公力救济）是相互替代的关系，如何替代，取决于两者的交易费用。如果第三方解决机制无效率，就会出现第二方解决机制的复归，民间的复仇之火便会逐渐蔓延开来。
从严格意义上讲，在历史上，中央政府派驻甘青基层藏区并代表国家的一套第三方纠纷解决机制，是较晚近的民国时期才出现的，而且不具规模，权威性是极为有限的。与当地寺院相比，这些代表国家的机构在基层治理中的作用却是极为有限的。即所谓“夏河渐有司法，藏民仍信业仓（寺院中负责解决纠纷者）”。大体而言，藏民多信藏传佛教。信奉多达到五体投地之程度。据陈赓雅先生对青海藏民的记述：“除非见了野象不避路，除非见了释迦不低头！这是青海藏民强梁者之豪语……”
图：曾经在甘肃藏区拥有巨大权威的拉卜楞寺
新中国成立以来，真正意义上的现代民族国家的建构才开始逐渐延伸至藏区，省、州、县、乡四级地方政府权力体系在藏区得以建立，这样，由国家主导的“嵌套式”的、分层级的第三方纠纷解决机制也运用而生，以应对复杂的藏区不同地方行政区域间的草场边界冲突。
这样，在藏区草原，两套第三方纠纷解决机制得以并存：其一是由各级部落宗教领袖所主导的“嵌套式”的、分层级的第三方纠纷解决机制（教权），其二是由各级地方政府所主导的“嵌套式”的、分层级的第三方纠纷解决机制（政权）。两套第三方纠纷解决机制分别具有“属人（部落）管辖”与“属地（行政区域）管辖”的特征，而且在实践中往往相互交错而不是重合。这就是所谓“双层交错嵌套式”的第三方纠纷解决机制。
关键的问题在于交错。也就是说，两套第三方纠纷解决机制之间既相互竞争，也相互合作，呈现出极为复杂的关系，特别是在藏区宗教领袖同时担任某地方政府的部门公职的时候。在藏区可以轻易地观察到各种第三方权威之间的竞争。国家通过各种优惠政策包括减免税收来“购买”自己在藏区的权威，但是，国家未曾预料到的是，牧民却通过变相的“转移支付”的方式将这个“购买”绢赠给了寺院，从而不知不觉地完成了藏区传统权威的重建或复兴。
藏民以“权威”来购买权威，这是藏区国家建构所带来的一个意外后果，是一个颇为尴尬的局面。民族地区的汉族正职干部也似乎有被“悬浮”的迹象（对甘青三县即夏河县、同德县和天峻县民政局组成人员的初步印象）。在这里，国家还没有真正进入社会，扎根于基层。“西北国族”的任务看来依然是路途漫漫。
行政区域和部落属地往往相互交错，这是导致两套第三方纠纷解决机制同时参与并交错实施的根本原因。在冲突双方属于同一部落，但又属于不同的行政区域时，由部落宗教领袖出面进行调解，效果往往好于双方共同的上级政府的调解。但是，在这种主要通过部落宗教领袖进行“社会整合”的情形之下，国家在藏区基层治理中的作用会有被“悬置”的危险。在冲突双方属于同一政区，但又属于不同的部落时，纠纷处理较为复杂，往往需要政府和相关部落宗教领袖的共同参与处理。这大概是目前藏区最常见的一种纠纷解决类型。
冲突双方的部落属地和行政区域大致重合的情形尽管很少，但是一旦发生，通常是藏区最严重，也是最难以解决的冲突，比如此前的甘肃省玛曲县欧拉秀玛乡与青海省河南县宁木特乡之间发生的草山边界纠纷案，这往往要求助于冲突双方的共同的上一级部落宗教领袖—在整个甘青藏区最有声望的活佛和行政部门—国务院即中央人民政府出面进行调解。这种局部的纠纷通常导致了纠纷解决诉求的高层化。
总之，“边界无小事”，尤其是当边界冲突双方的部落属地和行政区域重合的情况之下，由于缺乏任何有效的替代性的整合机制，往往会导致冲突的升级。《史记·楚世家》就记载了吴边邑卑梁与楚边邑钟离小童争桑而引起两国大动干戈的事。在甘青藏区，草场的产权结构与政教两个层面的权力结构处于相互交织的、复杂的、动态的运行环境之中，这大概就是甘青藏区草权政治的本相。
行政区域和部落属地的相互交错，在政治地缘学上也可视为是一种犬牙交错式的政区安排，目标之一就在于对传统的地缘认同或血缘认同进行解构，以达到分而治之或统而合之的政治统治目的。这是国家在边疆民族地区建构的两种策略—分而治之和统而合之。“通过改变地方行政区划，将同一民族分割到不同的行政区域中，达成‘犬牙交错’的效果，弱化自治民族的文化一体感及政治凝聚力。”
将行政区域和部落属地的相互交错，乃是一把“双刃剑”，利用传统的部落认同资源当然有利于化解矛盾和冲突，但是也会使部落认同强化或复归，对国家认同则不利；有些情形下将有利于边界冲突的解决，但在另外的情形下，则加大了调解处理的难度。可以估计，这种策略在人民公社时期，实施的效果会较好，尽管在一定程度上解构了部落认同，但是，由于人民公社之间的组织性调解，双方的边界纠纷基本上能够很好地解决，所以，资料统计也发现，在人民公社时期，引发大规模群体性事件的草场边界冲突纠纷数量很少。
不过，人民公社解体，包畜到户后，行政地域认同弱化，开始出现部落认同复兴的势头。部落认同是一种具有强大的历史惯性的认同纽带，因此，每当地方政府不能有效地提供公共品服务时，部落认同就会强化起来。部落认同和地域本位观念的交织，使甘青藏区的草场边界纠纷出现极为复杂的局面。一旦传统的部落认同与这种地方性的利益冲突叠加在一起时，矛盾将空前激化，冲突将会升级。这是一种会产生最严重问题和纠纷隐患的政区安排。
最后，进行一个概括的总结。边界互动与纠纷解决模式的选择通常有以下规律：长期互动的双方或邻里之间会倾向于运用合作的方式来解决他们之间的纠纷，只有当双方或邻里之间合作的交易费用过高时，才会出现专门的第三方—“有形之手”，来居中协调双方之间的互动行为。当第三方介入的交易费用超过双方互动的交易费用时—也就是第三方介入无效率时，双方自发协商的互动乃至私力救济—“无形之手”就会复归。
当出现多个第三方时，比如部落头人、宗教领袖（“教权”）和政府（“政权”）时，则会出现第三方之间的竞争。在边疆少数民族牧区，政府主导的第三方地位的取得，是伴随着现代民族国家建构的进程—“政权下乡”而逐渐实现的。当代藏区草权改革的过程，也就是政府对基层事务控制的主导地位逐渐上升，而寺院地位相对淡出的过程，这可能是对运行费用高昂的“双层交错嵌套式”的第三方纠纷解决机制的一种策略性反应。
一个有效的第三方纠纷解决机制即“受控型秩序”的存在，是日常性的第二方纠纷解决机制即“自控型秩序”得以实现的基本条件，也就是说，双方自发的合作行为的存在，是以一个更大背景下存在的权威国家—垄断了暴力的组织存在为前提的，比如，在美国加州夏斯塔县牧区的日常生活中之所以普遍存在所谓“无需法律的秩序”，其实是以存在一个高效的国家机器（美利坚合众国）为基本前提的。甘青藏区的草权纠纷解决机制及其改革问题，必须置于现代中国民族国家建构的视野中，才能获得真切的理解。
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